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汉的县府对户口田土有著前所未有的掌控力，以致于县令县长有「百里诸侯」之称谓。但在魏晋以来，乡亭里的建制虽说尚未完全取消，但除去一些边境的军事高压之地，基本都形同虚设，尤其是亭长，遭遇全面废除。取而代之的是盘踞乡里的豪强大族，县府只能派啬夫与这些大族协商治理。
而现在，刘羡若要重新建立起这样一套庞大的体系，无异于痴人说梦，就算刘羡想要强制推行，也找不出这么多的吏员。
因此，卢志向刘羡提议，不妨先将制度设立起来。在县府以下，分别设置里、道、乡。
这里面最大的改变无疑是废亭立道，这是因为卢志认为，恢复亭级建制，对豪强的侵逼过于明显，可能会激化县府与乡里的矛盾。县以下建制本就有浓厚的自治色彩，能让县府的直辖权恢复到乡一级，已属不易，乡级以下，仍应当自治，让县府从中协调仲裁即可。所以去亭设道，以表明此意。
因此，让里、道两级内部推举领导。以十户为一梓，设梓护一人，十梓为一里，设里正一人，里监一人，里佐三人。十里为一道，设有道正一人，道巡两人，道佐六人。这些人负责自行检籍与清田，朝廷为其提供不征徭役的优待，并免去一定数目的田亩，但不算吏员，简称无秩，又称乡愿。
虽说他们推举出来的人选，大概是本地的豪强，但这无足为奇。接下来，县府以五道为一乡，设立乡郎一人，乡喻一人，乡捕一人，是朝廷吏员，发放俸禄，对接道、里的乡愿。乡愿会交一个数目的户籍与田簿，这个数目大概不实，但那又如何呢？有了制度作为大框架，有了切实的户籍田簿作为根据，就有了改正的理由。
这便是卢志第一步要完成的任务，也是任务最繁琐的一步，大概要半年的时间来完成。
而第二步的任务则要简单一些，等行政框架重新搭建起来后，就可以开始运转。根据先易后难原则，在这一步，先解决那些不易激发矛盾的问题。
即在宣扬国家减免赋税的政策后，先登记那些愿意置于县府管理下的户口与田土，将朝廷的承诺落实，建立起朝廷在地方上的信誉。然后以流民垦田、勋爵授田为突破口，逐步加深县府的掌控力。
之所以这么做，是因为经过前些年的战乱以后，湘州多有巴蜀流民，荆州多有中原流民。既是背井离乡的流民，在当地只能以佃农为生，饱受当地豪强的欺压，他们势力弱小，天然更倾向于朝廷。而县府助流民开垦废弃的荒田，承认他们对田土的占有，自然会得到这些流民们的拥戴。
勋爵授田亦是如此，此时各县的军坊应当建成，汉卒已经入驻。由县府完成授田后，这些经历战事、服从朝廷且甲胄齐备的武装力量，远非县府的乡勇可比，必然会对乡愿们形成强大的震慑。
预计这些事务能在两三个月内完成，然后便是第三步，也是最难的一步，那便是开始核查户籍与田簿的不实之处。
在此时，县府已经对乡下有了一定的影响力，但想要与所有的地方豪强们对抗，恐怕还是较为困难。因此，县府应当将那些户籍与田簿中明显不实的部分挑出来，找影响最为败坏，名声最为恶劣的乡愿进行处罚。
所谓先礼后兵，恩威并施。前面的准备不过是恩，这一步便是威。县府只有将这种冒头的豪强打压下去，杀一儆百，才能建立起真正的秩序。
同样，这也必定是矛盾爆发最激烈的一步，豪强之所以是豪强，便是在当地的影响根深蒂固。一旦伤及他们的根本利益，买凶杀人都不过是小事，甚至全族暴动都不无可能。一旦处置不善，不，应该说，肯定会有处置不善的事情发生，且一定会产生极坏的政治影响，在朝野上下都必然掀起反对改制的大浪潮。
因此，在这种时刻，刘羡必须要保持最坚定的态度来支持变法改制，绝不能有任何退缩之态，任何一丝一毫的犹豫，都可能加强反对派的反扑。同时，在地方上也要做到迅如疾风，猛若雷霆，尽可能减轻核查的负面影响。
而只有将这一波反扑给支撑过去，明确将那些不法之徒一一惩治，情况才会有根本性的好转。这就好比是爬坡，过了这个坎，朝廷将影响力稳固到乡下，建立了受管控的政治秩序，也就摆脱了过往不做不错，越做越错的窘境，转而进入良性循环，接下来只需要按部就班即可。
这也就是第四步，将核查全面推广，完成荆、湘二州剩余的检籍清田。
至此，差不多应该已经过了两年，减免的时间已过，朝廷就可根据现有的户籍与田簿，来重新征收赋税。
而对于如何征收赋税，卢志也有全新的想法。魏晋以来的赋税制定过于粗暴，就拿田租来说，无论是何等田亩，无论何等年景，一律亩租四升，这并不合理。既然做了户籍，就要将田亩分类，可根据开垦程度分为为刚开垦的生田，常年耕种的熟田。又根据种粮的种类，将其分为